La incidencia económica del sistema de exoneraciones del IGV

A. Marco Chávez Gonzáles

Revista de economía y Derecho, vol. 8, nro. 30 (otoño de 2011). Copyright © Sociedad de economía y Derecho UPC. Todos los derechos reservados.

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Máster por Boston University. Profesor de Posgrado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y del Diplomado en Tributación de la Universidad ESAN.

Este artículo propone, desde la perspectiva económica, revisar el actual sistema de exoneraciones del Impuesto General a las Ventas (IGV) versus un sistema de tasa “cero”. Asimismo, demostrar cómo el actual sistema de exoneraciones del IGV traslada un IGV “oculto” en el precio de venta del bien o servicio exonerado y cómo este produce un efecto confiscatorio en el consumidor de bajos ingresos y atentando contra los principios tributarios de capacidad contributiva y no confiscatoriedad.

Introducción

En este artículo nos proponemos cuestionar el actual sistema de exoneraciones del IGV, toda vez que trasgrede el principio de neutralidad del Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA), ya que las empresas exoneradas, al no tener derecho al crédito fiscal ni derecho a la devolución del impuesto pagado en sus adquisiciones, lo añaden en el precio de venta al adquirente o consumidor final, y se produce un efecto de acumulación, pudiéndose recurrir a otras formas más propicias, como el sistema de tasa “cero”. Asimismo deseamos explicar cómo el sistema de exoneraciones del IGV afecta la liquidez del consumidor final de bajos ingresos y atentan contra los principios tributarios de capacidad contributiva y no confiscatoriedad.

Posiblemente nuestras ideas no sean compartidas por ustedes, pero puede cambiar.

La exoneración

La exoneración es parte de la potestad tributaria del Estado, pues esta no solo consiste en la facultad regulada a nivel constitucional de crear o modificar tributos sino también de eximirlos (1)

Según Bravo(2), la exoneración es el efecto producido por la incidencia de una norma jurídica. Puede existir una norma jurídica de incidencia exoneratoria que incide en el plano normativo y cuyos efectos son privar de eficacia a la norma matriz de incidencia tributaria ante determinados supuestos.

Pérez Royo(3) sostiene que la exención tiene lugar cuando una norma considera que en aquellos supuestos previstos por ella, no obstante producirse el hecho imponible, no desarrolla su efecto que es el surgimiento de la obligación tributaria.

Si bien concordamos con la opinión de los referidos profesores, queremos dejar en claro que la exoneración no puede entenderse como la liberación del pago de una obligación ya generada4, porque esto haría suponer que la exoneración es un medio de extinción de obligaciones tributarias, lo cual es un error, ya que la exoneración precisamente impide que surja la obligación tributaria del hecho imponible ocurrido. Por ende, no libera o dispensa del pago de ninguna obligación generada.

Afirmamos que la norma exoneratoria consiste en privar de eficacia a la norma matriz de incidencia tributaria, originando que no surja la obligación del hecho previsto en la ley. En consecuencia, el sujeto exento no integra la relación jurídica tributaria del hecho imponible.

La neutralidad del impuesto y las exoneraciones del IGV

La neutralidad del IVA se fundamenta en dos ideas importantes según Maurice Lauré. La primera: el impuesto se recauda en cada fase por el sistema de que los empresarios pagan el impuesto devengado por sus propias ventas, con deducción del impuesto que ha gravado sus compras (5). La segunda: la fiscalidad indirecta se aplica a empresas que perciben un impuesto que finalmente va a ser pagado por el consumidor [...] las empresas son simplemente intermediarias en la recaudación del impuesto [...] han de transmitir el impuesto a un tercero o exactamente recuperar el impuesto de los consumidores (6).

En razón de ello –señala Villanueva–, la doble finalidad económica del impuesto, neutralidad para el empresario y la afectación económica al consumidor final, se materializa jurídicamente a través del crédito fiscal y el traslado del impuesto mediante comprobante de pago. No existiría neutralidad para el empresario si no tuviera la posibilidad de trasladar el impuesto a terceros, como tampoco lo habría si se le impidiera ejercer el derecho al crédito fiscal(7).

El IVA, en tanto IGV, es un impuesto regresivo porque el impuesto trasladado afecta más al consumidor de menores ingresos que al de mayores ingresos por el consumo de los mismos bienes y servicios. Para mitigar dicho efecto, se ha recurrido por años a las exoneraciones, pues gravar bienes necesarios para la subsistencia del hombre impediría que una buena parte de la población alcanzara sus satisfactores primarios y, en consecuencia, se llegaría a trasgredir la capacidad contributiva de ciertos contribuyentes (8).

La afirmación anterior nos lleva a plantearnos una pregunta fundamental: ¿las exoneraciones del IGV realmente evitan que exista un impuesto en el precio del bien o servicio exonerado?

Como señala Luque, en los de origen nacional –al no tener crédito fiscal el sujeto exonerado– deberá considerar el IGV que gravó la adquisición de los insumos y bienes de capital, entre otros, como un costo adicional y trasladarlo a su adquirente escondido en el precio, si el adquirente es otro contribuyente del impuesto, al no estar identificado el impuesto que gravó las fases anteriores a la exonerada no podrá ser recuperado posteriormente por este como crédito fiscal o como saldo a favor del exportador (10). Es decir, no hay neutralidad del impuesto.

Asimismo, Córdova expresa que las exoneraciones influyen en la carga económica del impuesto que el consumidor final debe soportar, incrementando el precio de los productos como consecuencia que los operadores económicos no pueden deducir como crédito fiscal el impuesto que les fue trasladado por sus respectivos proveedores (11), acumulándose en el precio.

En el mismo sentido, Fenochietto afirma: Como el agricultor realiza adquisiciones por las que paga el impuesto [...] acumulará dichos créditos fiscales al no percibir el débito fiscal correspondiente contra el cual puede descargarlo. Si dicho saldo a favor no se devuelve o se arbitra otro mecanismo de recupero, el impuesto se trasladará al precio, produciendo el no deseado efecto acumulación (12).

Por ello podemos afirmar que los proveedores de productos y servicios exonerados al realizar adquisiciones de insumos, bienes y servicios gravados pagan el impuesto correspondiente. Sin embargo, este impuesto no pueden deducirlo como crédito fiscal por no tener débito fiscal. Mucho menos pueden solicitar su devolución. Por ende, el vendedor o el prestador del servicio traslada este componente tributario acumulándolo en el precio del bien o servicio exonerado al adquirente.

¿Qué se puede hacer para que el impuesto no se acumule en el precio del bien o servicio exonerado?

Como señala Córdova, lo apropiado es gravar con tasa “cero” los bienes y servicios que el Estado desea “exonerar”, lo cual otorga al sujeto del impuesto derecho al crédito fiscal y, por ende, derecho a obtener su devolución del fisco. Así no hay acumulación del impuesto en el precio de los productos (13).

En la tasa 0 por ciento el consumidor no hace pago alguno del Impuesto General a las Ventas, en bienes y servicios que son indispensables para su supervivencia. Por otro lado, los proveedores de estos bienes y servicios podrán solicitar la devolución del impuesto que se les hubiera trasladado; con este mecanismo se atiende la neutralidad del impuesto, ya que no se trasladará un impuesto encubierto en el precio.

El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de México resalta la diferencia entre tasa cero y personas exentas: La distinción de los efectos en la mecánica operacional del Impuesto al Valor Agregado, referente a los contribuyentes exentos y sujetos a la tasa del 0 por ciento del mismo texto de la ley que estudia, se desprende que se siguió el criterio generalmente aceptado por los estudiosos del derecho fiscal, en el sentido de que los contribuyentes exentos no tienen derecho al acreditamiento o devolución del impuesto trasladado por los proveedores de sus bienes y servicios. En cambio, los contribuyentes sujetos a la tasa 0 por ciento tienen el derecho o el beneficio de exigir al fisco el monto del importe pagado en el proceso de producción y que trasladaron sus proveedores de bienes y servicios (14).

Efecto económico: sistema de exoneraciones versus tasa cero

Si bien coincidimos con las anteriores afirmaciones, cabe preguntarnos: ¿qué tan mejor o peor puede ser económicamente el sistema de exoneración o la tasa cero para el proveedor y el adquirente o consumidor final?

Veamos el siguiente cuadro de un mismo bien sujeto a los sistemas de exoneración y tasa cero, respectivamente:

Como se observa, en un sistema de exoneraciones del IGV, el contribuyente exonerado incurre en adquisiciones gravadas con el impuesto (3.000 soles por la adquisición y 570 soles por el impuesto asumido). Después, como no puede descargar este impuesto trasladado como crédito fiscal, lo incorpora escondidamente en su precio de venta (6.570 soles). En consecuencia, los subsiguientes adquirentes o consumidor final estarán comprando un bien exonerado con “IGV oculto”.

El cuadro anterior también nos informa que la exención únicamente alcanza al “valor agregado” de 3.000 soles porque el impuesto que gravó las compras (570 soles) representa para el proveedor del bien un costo adicional que lo traslada de manera “escondida” en el precio de venta del bien exonerado.

Asimismo, este proveedor exonerado ve distorsionada su ganancia porque esta no es realmente 3.000 soles, sino es menos. Solo 2.430 soles, pues le corresponde a la Superintendencia Nacional de administración Tributaria (Sunat) 570 soles como recaudación.

En cuanto al sistema de tasa cero, podemos observar en el cuadro anterior que la tasa cero resulta más conveniente para el consumidor y el empresario, ya que el adquirente paga un menor precio final del bien 6.000 soles y no 6.570 si estuviera exonerado. También significa una mayor ganancia para el proveedor del bien, exactamente 3.000 soles y no 2.430 si estuviera exonerado. Una recaudación de la Sunat de 0 soles –en resumen, el sistema de tasa cero– no produce efectos distorsionadores en el precio de venta del bien para el adquirente o consumidor final ni en las ganancias del proveedor del bien.

Por ello, nuestro sistema de exoneraciones introduce distorsiones en el precio de venta final del producto de primera necesidad que se quiere exonerar encareciéndolo porque hay un “IGV escondido” en el bien o servicio exonerado que se traslada al adquirente o consumidor, a lo cual se agrega que el empresario obtenga una menor ganancia o sacrifique una parte de ella en beneficio de la administración Tributaria; mientras que el sistema de tasa cero evita la acumulación del impuesto en el precio beneficiando al consumidor final, objetivo que se pretende lograr y no sacrifica las ganancias del empresario. Por ello, creemos que debe merituarse la sustitución de las exoneraciones por la tasa cero.

Incidencia económica del IGV trasladado al consumidor final en los bienes y servicios exonerados

En este punto deseamos plantearnos si el “IGV escondido” en el precio de venta del bien o servicio exonerado que se traslada al consumidor final le produce efectos confiscatorios.

Veamos en el cuadro siguiente la composición de la canasta familiar peruana según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)(15)

Estructura de gasto de consumo(16):

Por otra parte, en el Perú, el promedio de ingresos mensuales netos de las 21 profesiones más solicitadas es de 2.438 soles (17). En el caso de las profesiones no universitarias o carreras técnicas, el promedio de las diez profesiones reportadas es de 1.104 soles18 y el de la mano de obra no calificada es de 800 soles.

El ingreso neto mensual que reciben estas personas puede consumirlo o ahorrarlo, siendo lógico que los grupos de altos ingresos tendrán mayor propensión al ahorro que los de bajos ingresos, que destinarán una mayor proporción de ellos al consumo.

Asumiendo a efectos didácticos que todo el ingreso neto promedio de cada uno de los referidos trabajadores se destina a cubrir sus requerimientos de bienes y servicios “exonerados” y gravados con IGV, cabe preguntarnos: ¿Se produce un efecto confiscatorio del impuesto en el consumidor final?

Tomando el cuadro estructura del gasto de consumo del INEI citado hemos calculado que 52,38 por ciento representan conceptos por “consumos exonerados del IGV” (hemos sumado los rubros alimentos(19), transporte(20) y esparcimiento(21)) y el 47,62 por ciento los gravados con el IGV.

En cuanto al concepto de “consumo exonerados” con “IGV escondido”, asumimos que 30 por ciento del consumo contiene un “impuesto encubierto”.

Según el INEI, el ingreso neto mínimo para cubrir la canasta básica familiar 2010 es de 2.112 soles22, monto que se tomará como referencia en el caso del profesional y no la remuneración promedio.

Veamos el siguiente cuadro de ingresos versus gastos del consumidor final:

Del total exonerado hemos asumido que el 30% tiene un componente gravado con el IGV.

Como observamos para el consumidor final con ingresos de 2.438, no le resulta confiscatorio el “impuesto oculto” de los consumos exonerados, ya que conserva un ahorro de 326 soles, que resulta de la diferencia con el ingreso mínimo neto de 2.112 soles. En cambio, para el consumidor final de 800 y 1.104 soles, el consumo de bienes y servicios exonerados con “impuesto encubierto” resulta confiscatorio, pues el Estado se apropia “ocultamente” de parte de su ingreso que hubiera podido destinar a cubrir sus exigencias o al ahorro.

La incidencia del “impuesto al consumo escondido” del bien o servicio exonerado en el consumidor final de bajos ingresos es confiscatorio porque el Estado toma parte del ingreso de este consumidor antes que haya cubierto sus necesidades básicas, pues el componente tributario “oculto” reduce su ingreso o la cantidad de bienes necesarios exonerados que puede consumir(23).

Fernández Cartagena señala: La capacidad contributiva no solo importa tener recursos, sino que se manifiesta luego de que el sujeto ha satisfecho las necesidades para procurarse una vida digna (24).

Por ello, creemos que el actual sistema de exoneraciones, en tanto generan “IGV encubiertos”, resulta confiscatorio de la capacidad contributiva del consumidor final de bajos ingresos, pues sus ingresos deben ser disponibles para sus consumos indispensables y no para el pago de impuestos.

Ferreiro Lapatza señala: Un tipo del 300 por ciento puede ser perfectamente constitucional (si grava, por ejemplo, la adquisición de una joya) y un tipo del 10 por ciento puede tener alcance confiscatorio si agota o hace superar la capacidad económica de quienes solo adquieren artículos de primera necesidad (25).

Esta inequidad, de alguna forma, ha tratado de corregirse exonerando del IGV algunos bienes y servicios. Sin embargo, hoy está demostrado que los precios de los bienes y servicios exonerados contienen un “IGV encubierto” y, además, hay una menor participación en la canasta familiar de bienes y servicios exonerados. Según el INEI, de acuerdo con el año base 1994, la participación del grupo alimentos y bebidas era de 47,55 por ciento. Sin embargo, ahora dicha participación se ha reducido en 9,73 por ciento, por lo que la participación de este grupo solo es de 37,82 por ciento en comparación con la participación de otros gastos(26).

En suma, hay una incidencia económica del “IGV encubierto” en la capacidad contributiva del consumidor final de bajos ingresos con efectos confiscatorios.

Los principios tributarios de la capacidad contributiva y no confiscatoriedad

Capacidad contributiva

Menéndez explica que los tributos han de recaer sobre quienes pueden enfrentar la carga económica derivada de su aplicación (27).

Bravo la define como la posibilidad económica que tiene un sujeto para pagar tributos y agrega: Para efectos didácticos, podemos dividirla en capacidad contributiva subjetiva (o relativa) y capacidad contributiva objetiva (o absoluta) (28).

Del balance de ambas capacidades, el de la capacidad contributiva subjetiva o capacidad económica tiene mayor peso como límite de la potestad tributaria(29).

Al respecto, Fernández Cartagena afirma: La capacidad contributiva es el presupuesto a partir del cual el deber de contribuir es exigible a los ciudadanos. Si alguien no cuenta con dicha aptitud, el Estado no podría requerirle el pago de tributos (30).

Spisso explica: No existe capacidad de concurrir a los gastos públicos si solo se tiene lo necesario para las exigencias individuales mínimas (31).

Creemos que el sistema de exoneraciones del IGV empeora la capacidad contributiva del consumidor final de bajo ingresos porque al trasladarle un impuesto “oculto” en los precios de bienes y servicios exonerados toma parte de sus ingresos, aun no teniendo la posibilidad económica de enfrentar el impuesto.

No confiscatoriedad

Como explica Hernández Berenguel, la confiscatoriedad puede ser entendida desde un doble punto de vista. Cuantitativo cuando absorbe en exceso una parte sustancial de las rentas o bienes del contribuyente. Normalmente tendrá que ser apreciada caso por caso. Excepcionalmente, podría considerarse que hay normas que crean tributos confiscatorios para todos32. Cualitativo cuando se viola cualquiera de los otros principios de la tributación, porque en tal caso la aplicación del tributo se traduce en un despojo no interesando la cuantía del tributo creado (33)

Sotelo añade que la confiscatoriedad del tributo, sobre todo impuestos, no es una cuestión de alícuota nominal, sino de alícuota o tasa efectiva sobre bases gravadas que admitan deducciones (34)

Por ello, si la presión tributaria que recae sobre un contribuyente excede su capacidad contributiva, generando que se desprenda de una parte sustancial de su patrimonio o de sus legítimas ganancias para hacer frente al pago de tributos, nos encontramos ante una carga tri butaria confiscatoria (35).

Precisamente el sistema de exoneraciones del IGV, al trasladar al consumidor final de bajos ingresos un componente tributario encubierto, origina efectos confiscatorios porque parte de sus ingresos se toman para el pago del impuesto antes que haya cubierto sus gastos necesarios.

En conclusión, creemos que para mitigar estos efectos en el precio de venta del producto o servicio que se quiere exonerar debe sustituirse el sistema actual de exoneraciones por el sistema de tasa “cero”, pues este último evita la acumulación del impuesto en el precio del bien o servicio beneficiando al adquirente o consumidor final y no sacrifica ganancias del empresario.

Notas

1 “Esta facultad se ejerce específicamente a través de la creación, modificación o supresión de los tributos y las exoneraciones de los mismos y en los Estados de derecho se regula siempre a nivel constitucional”. Aráoz Villena, Luis Alberto. “El ejercicio de la potestad tributaria y del derecho de cobrar tributos y su compatibilidad con el principio de legalidad”. En: Temas de derecho tributario y de derecho público. Libro homenaje a Armando Zolezzi. Lima: Palestra Editores, 2006, p. 119.

2 Bravo Cucci, Jorge. Fundamentos de derecho tributario. Tercera edición. Lima: Grijley, 2009, p. 273.

3 Pérez Royo, Fernando. Derecho financiero y tributario. Parte general, pp. 131-132. Citado por Bravo Cucci, Jorge. Ob. cit., p. 273.

4 RTF 918-4-97. 5 Laure, Maurice. “Los fundamentos económicos del IVA”. XVII Semana de Estudios de Derecho Financiero. Madrid: Instituto Estudios Fiscales, p. 16. Véase www.fundef.org/docs/s17_A.pdf.

6 Ídem, p. 5. 7 Villanueva, Walker. “El derecho al crédito fiscal”. En: Revista Vectigalia. Año 1, nro. 1, PUCP, Lima, 2005, p. 89.

8 García Bueno, Marco César. “El principio de capacidad contributiva como criterio esencial para una reforma fiscal”. En: Conceptos de reforma fiscal. México D. F.: Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), 2002, pp. 66-67.

9 Luque Bustamante, Javier. “La técnica del valor agregado como herramienta en la interpretación de las normas del IGV”. Ob. cit., p. 100.

10 Ídem.

11 Córdova Arce, Álex. “Aspectos técnicos del Impuesto General a las Ventas: necesidad de preservarlos”. En: Temas de derecho tributario y de derecho público. Libro homenaje a Armando Zolezzi. Lima: Palestra Editores, 2006, p. 1050.

12 Fenochietto, Ricardo. El impuesto al valor agregado. Ob. cit., p. 52.

13 Córdova Arce, Álex. Ob. cit., p. 1050.

14 Resoluciones 176-84 y 179-845, del 5 y 6 de junio de 1985.

15 Ver “Costo de la canasta básica familiar se incrementó 26%”. En: diario Expreso, Lima, 3 de febrero de 2010, http://puntodevistaypropuesta.blogspot.com/2010/02/peru-costo-de-la-canasta-basica.html

16 Ídem. Los servicios de telefonía móvil, en los que destacan las recargas virtuales, casi llegan a equiparar el gasto por telefonía fija y representan 3 por ciento del gasto de consumo final.

Entre las comunicaciones, el servicio de internet en el hogar es uno de los nuevos productos que han ingresado a la canasta familiar y representa 0,82 por ciento del gasto total del consumo de los hogares de Lima Metropolitana. Las pensiones de enseñanza universitaria y no universitaria en la lista de productos de esparcimiento y cultura subieron su participación.

17 Yamada, Gustavo y Cárdenas, María. “Educación superior en el Perú: rentabilidad incierta y poco conocida”. En: Revista economía y Sociedad, nro. 63, Lima, Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), abril 2007, pp. 59-60.

18 Ídem.

19 Respecto al rubro alimentos y bebidas, no contamos con información disgregada del INEI.

20 Hemos retirado los gastos de telefonía fija, móvil e internet, que –según el INEI– equivalen a 6,82 por ciento en total.

21 Respecto al rubro esparcimiento se incluye educación, cultura y diversión, no contamos con información disgregada del INEI. Las pensiones de enseñanza universitaria y no universitaria subieron su participación en el gasto de consumo familiar. En: “Costo de la canasta básica familiar se incrementó 26%”. En: diario Expreso. Ob. cit.

22 Ídem.

23 Pérez Pérez sostiene que la regresividad del impuesto al consumo se atribuye si se toma como indicador de capacidad contributiva los ingresos, pero la situación cambia si se mide con el indicador de consumo, con lo cual su incidencia deberá ser proporcional. Pérez Pérez, Juan Antonio. “Los efectos del IVA en la economía uruguaya”. En: Memorias de las XXII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario. Tomo I. Ecuador, p. 211. No compartimos esta idea para nuestro caso, pues en ambos casos el componente tributario encubiertamente aminora el ingreso o la cantidad exonerada consumida.

24 Fernández Cartagena, Julio. “La capacidad contributiva”. En: Temas de derecho tributario y de derecho público. Libro homenaje a Armando Zolezzi. Lima: Palestra Editores, 2006, p. 182.

25 Ferreiro Lapatza, José Juan. “Los principios constitucionales del orden tributario: la no confiscatoriedad”. En: Estudios sobre Derecho Tributario Constitucional e Internacional. Homenaje latinoamericano a Víctor Uckmar. Buenos Aires: Biblioteca de Derecho Tributario de la Universidad Austral, Ábaco, 2005, pp. 201-209.

26 “Costo de la canasta básica familiar se incrementó 26%”. En: diario Expreso. Ob. cit.

27 Menéndez Moreno, Alejandro. Derecho Tributario y Financiero. Valladolid: Ed. Lex Nova, 2008, p. 79.

28 Bravo Cucci, Jorge. “Breves reflexiones sobre el desarrollo jurisprudencial del principio de capacidad contributiva”. En: Revista Ius et Veritas. PUCP, nro. 38, julio, 2009, p. 223.

29 Xavier, Alberto. Manual de derecho fiscal. Volumen I, p. 108. Citado por Bravo Cucci, Jorge. “Breves reflexiones sobre el desarrollo jurisprudencial del principio de capacidad contributiva”. Ob. cit., p. 224. No “todas las situaciones de la vida abstractamente susceptibles de desencadenar efectos tributarios pueden, pues, ser designadas por el legislador como hechos tributables. Este se encuentra limitado en su facultad de selección por la exigencia de que la situación de la vida a integrar en la previsión de la norma sea reveladora de capacidad contributiva, esto es, de capacidad económica, de riqueza, cuya expresión sobre cualquier forma se pretende someter a tributo”.

30 Fernández Cartagena, Julio. “La capacidad contributiva”. Ob. cit., p. 181.

31 Spisso, Rodolfo. Derecho constitucional tributario. Buenos Aires: Ed. Depal???? ma, 2000, p. 354.

32 Hernández Berenguel, Luis. “Principio de legalidad y principio de no confiscatoriedad”. En: La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo I. Lima: Gaceta Jurídica, p. 969.

33 Ídem.

34 Sotelo, Eduardo. “Notas para una aproximación a la aplicación del principio de no confiscatoriedad en materia tributaria”. En: Ius et Veritas. Nro. 35. PUCP, p. 190.

35 Fernández Cartagena, Julio. Ob. cit., p. 175.